In de praktijk worden niet alle kosten van onderwijs door de student gemaakt en krijgt hijzelf ook niet alle baten. De overheid betaalt immers een deel van de kosten van een opleiding maar profiteert ook van de hogere inkomsten die het gevolg zijn van extra onderwijs doordat ook de belastingopbrengsten hierdoor zullen stijgen. Daarnaast zijn er kosten en baten van onderwijs die niet direct in financiële aspecten tot uitdrukking komen. Studeren vergt inspanning, maar kan ook veel plezier opleveren en onderwijs kan ook los van de arbeidsmarkt het leven van mensen verrijken, terwijl ook er ook voor de maatschappij nog indirect positieve en negatieve effecten van betere opgeleide mensen kunnen zijn. Terwijl de financiële aspecten van deze verdelingskwestie vrij goed in kaart te brengen zijn, is het lastiger om de precieze balans op te maken van de mogelijke niet financiële effecten die ook kunnen spelen. In deze paragraaf kijken we daarom met name naar een redelijke en efficiënte verdeling van de financiële kosten en baten van studeren. Deze financiële berekening kan goed dienen als een startpunt voor bredere overwegingen.

Als studeren gezien wordt als een investering is het dus een investering waarvan de baten verdeeld worden tussen student en overheid. Stel dat iemand door een jaar langer te gaan studeren meer gaat verdienen en deze persoon in het 52%-belastingtarief zit, dan krijgt de overheid 52% en de student 48% van de baten. Een vergelijkbare verdeling van de kosten van die investering ligt dan voor de hand. Het is dan alsof de overheid en de student gezamenlijke aandeelhouders zijn waarbij de overheid 52% en de student 48% inbrengt in de investering en ze ook naar rato van hun inbreng profiteren van de opbrengsten. De economische theorie laat zien dat een dergelijk principe van gelijke verdeling ook efficiënt is. Doordat de bijdrage van de overheid aan de investering even groot is als het aandeel in de opbrengst, wordt de afweging van de student niet verstoord. Een opleiding die rendabel zou zijn in een wereld zonder belastingen, zal ook rendabel zijn in een situatie met belastingen. Dit heet fiscale neutraliteit.

Fiscale neutraliteit heeft twee dimensies. Belastingen kunnen er toe leiden dat studenten eerder stoppen met studeren dan maatschappelijk optimaal zou zijn en belastingen kunnen er toe leiden dat studenten tijdens hun opleiding meer tijd aan een bijbaan besteden en daardoor minder gaan studeren dan maatschappelijk gezien optimaal is. Er zijn daarom twee voorwaarden voor fiscale neutraliteit. Het model waarop deze berekeningen gebaseerd zijn is te vinden in een algemeen model voor fiscale neutraliteit.

De eerste voorwaarde voor fiscale neutraliteit

De tabel geeft een overzicht van de kosten die spelen bij een jaar studeren. Als voorbeeld zijn hierbij de bedragen gekozen die spelen bij een WO-opleiding van een uitwonende student. Allereerst zijn er de directe kosten die bestaan uit de onkostenvergoeding die aan de onderwijsinstelling wordt gegeven en de studiekosten voor boeken en studiematerialen. In Nederland krijgt de instelling een vergoeding via een bijdrage van de overheid per deelnemer en het collegegeld. Uitwonende studenten krijgen een hogere studiebeurs dan thuiswonende studenten. Als dit verschil gezien wordt als een compensatie van de onkosten die dat met zich meebrengt zouden de studiekosten 2.047 euro hoger moeten zijn. De indirecte kosten zijn gelijk aan het bruto-loon dat een student zou kunnen hebben verdienen. Dit kan worden opgesplitst in het netto-inkomen en de belastingen. Doordat een student studeert en niet werkt loopt de student het netto-inkomen mis en derft de overheid belastingopbrengsten.

Ook in het rapport van de commissie heroverweging Hoger onderwijs wordt deze balans opgemaakt: “Progressieve belastingheffing kan tot te lage deelname aan onderwijs leiden omdat de individuele baten relatief sterk worden afgeroomd. Aangezien de directe kosten van studeren (bijvoorbeeld collegegelden of studieboeken) niet fiscaal aftrekbaar zijn kan dit eveneens een reden zijn voor subsidiëring van het hoger onderwijs.” (p. 36). In de appendix staat echter dat “Een recente studie laat zien dat de verstoring door progressieve belastingheffing ten aanzien van de kosten van gederfd loon niet heel groot is omdat het effectieve marginale tarief in Nederland vrij vlak blijkt te zijn (ongeveer 50%) voor vrijwel de gehele inkomensverdeling.” Uit de economische theorie volgt echter dat niet het marginale tarief, maar de gemiddelde belastingen op het gederfde inkomen in deze berekening van de fiscale neutraliteit moeten worden gebruikt. De berekening van de fiscaal neutrale subsidie voor hoger onderwijs is in Nederlandse beleidsdocumenten lange tijd bepaald door een modelfout met drastische consequenties. In de literatuur komen een aantal modellen voor waarin conclusies op basis van het marginale tarief juist zijn. Het kan dan gaan om een situatie met negatieve inkomstenbelastingen, een situatie waarin studenten ook zonder fiscale prikkels een substantieel deel van hun tijd zouden werken of een situatie waar de belastingen niet per jaar maar over het gehele levensinkomen ineens (of een zeer lange periode waar de studie geheel invalt) worden vastgesteld. Nederland heeft geen negatieve inkomstenbelasting en in Nederland worden belastingen per jaar geheven, waardoor deze redenering waarschijnlijk alleen relevantie heeft voor oudere deeltijdstudenten.

De eerste kolom laat deze onjuiste berekening zien. Bij de veronderstelling dat het gemiddelde marginale tarief dat deze studenten tijdens hun arbeidsloopbaan zullen betalen 50% is zouden ook de kosten van de investering 50-50 verdeeld moeten worden en zou de publieke bijdrage van de overheid met 4.845 euro kunnen dalen. Dat kan gerealiseerd worden door geen studiebeurs meer te geven en het collegegeld met 1.650 euro te verhogen. Omdat de commissie heroverweging Hoger onderwijs uit deze berekening concludeerde dat er sprake zou zijn van een eerlijke verdeling van de kosten tussen studenten en de overheid als de studiebeurs wordt afgeschaft en vervangen door een leenstelsel, ga ik er van uit dat de commissie naast deze berekening op basis van pure financiële en fiscale aspecten, hoger onderwijs ook nog een extra maatschappelijke waarde heeft. Het is voor Nederland niet alleen belangrijk dat mensen een opleiding in het hoger onderwijs volgen omdat zij daarmee een hoger inkomen en de fiscus meer belasting vergaart, maar de maatschappij profiteert ook nog op andere wijze van deze onderwijsinvestering. Impliciet heeft de commissie deze maatschappelijke waarde op 1.650 per studiejaar geschat.

De fout in deze berekening is dat de belastingen over een bruto inkomen van 30.000 niet gelijk zijn aan 15.000 euro, maar 7.356 bedragen. Dit heeft behoorlijke drastische consequenties voor de berekening van de fiscaal neutrale publieke bijdrage aan hoger onderwijs. In plaats van een te grote bijdrage van 3.195 zou de overheid juist jaarlijks 4.449 euro per student meer moeten betalen. Dit verschil is zo groot doordat de gemiddelde belasting in Nederland over relatief kleine inkomens zeer laag is. De afgelopen jaren zijn er substantiële maatregelen genomen om werken fiscaal aantrekkelijker te maken door vooral de belastingen op kleine inkomens te verlagen. Hiermee heeft de overheid niet alleen een stimulans geïntroduceerd om te werken in plaats van niet te participeren, maar is gelijktijdig een stimulans ontstaan om te werken in plaats van te studeren. Werkenden krijgen – in vergelijking met een marginaal belastingtarief – een hoge premie van de overheid. Een fiscaal neutrale publieke bijdrage aan het hoger onderwijs, moet daarom ook een hoge bijdrage aan de studenten geven.

Over een aantal bedragen in de berekening kan overigens getwist worden. Een aanzienlijk deel van de mensen met een WO-opleiding hebben bijvoorbeeld een inkomen in de 42%-schaal. In de derde kolom heb ik daarom het marginale tarief dat mensen gedurende hun leven betalen gelijk gesteld aan 47%, het gemiddelde van het hoge en lage marginale tarief. Ook heb ik de stelpost voor de maatschappelijke waarde van een jaar hoger onderwijs op 0 gezet. Dit is een belangrijke post maar de waarde kan niet met een eenvoudige berekening worden vastgesteld. Ik zie het daarom als een inschatting van de politiek van hoe belangrijk men hoger opgeleiden voor de maatschappij vindt.

De berekening in de tabel is gebaseerd op gemiddelden. Dat betekent dat de optimale publieke bijdrage aan de studie kan verschillen tussen groepen. Voor studies waarbij de afgestudeerden naar verwachting een hoog inkomen gaan krijgen is de optimale publieke bijdrage hoger. Het gemiddelde marginale tarief dat zij over hun leven zullen betalen zal immers hoger zijn, terwijl wellicht ook hun gederfde inkomsten en daarmee de kosten van de studie hoger zijn. Volgens dezelfde redenering kan ook beargumenteerd worden dat de overheidsbijdrage voor het WO hoger zou moeten zijn dan voor het HBO.

Fiscaal neutrale bekostiging van het hoger onderwijs bevordert dat studenten blijven investeren in een studie zolang dat voor hen rendabel is. Juist aan het einde van de opleiding kan een bekostiging die niet fiscaal neutraal is een sterk verstorende invloed hebben waardoor de overheid minder profiteert van het hoger onderwijs dan mogelijk zou zijn. Wat de optimale lengte van een studieloopbaan is zal verschillen van persoon tot persoon, waarbij studenten met een hoger leervermogen waarschijnlijk langer zullen blijven studeren. De invoering van het BA-MA-systeem heeft het mogelijk gemaakt de studieduur makkelijker individueel te variëren. Studenten kunnen stoppen na een BA, maar ook een tweede MA of een research master doen. Dat gebeurt in de praktijk veel. Vanuit de economische theorie zou het logisch zijn een tweede MA op eenzelfde manier te behandelen als eerdere jaren in het HO.

Deze berekening komt er op neer dat de overheid haar jaarlijkse bijdrage per student met 1.644 zou moeten verhogen. De voornaamste oorzaak van de vanuit fiscale neutraliteit lage bijdrage van de overheid is dat werkende jongeren in grote mate profiteren van belastingvoordelen. Fiscale maatregelen die vooral bedoeld waren om niet- te stimuleren om te gaan werken zijn ook een fiscale stimulans om te werken in plaats van te studeren. Een reductie van deze belastingvoordelen voor jongeren zou als gevolg hebben dat de fiscaal neutrale overheidsbijdrage aan de studiekosten ook zou kunnen dalen.

De tweede voorwaarde voor fiscale neutraliteit

De Nederlandse belastingsysteem stimuleert studenten niet alleen om korter te studeren dan optimaal is, maar geeft hen ook een grote stimulans om naast de studie te werken. Dit is makkelijk te zien. Voor kleine banen zijn de belastingen in Nederland nihil. Een student investeert tijd in een studie en krijgt daar later een hoger loon voor terug. Dat hogere loon wordt belast met een tarief van 42 of 52%. Als hij echter minder uren gaat studeren en in ruil daarvoor een kleine baan neemt, ontvangt hij dat loon zonder enige belasting.

De tweede voorwaarde voor fiscale neutraliteit is daarom dat studenten voor bijverdiensten, vanaf de eerste euro inkomsten, een belastingtarief betalen dat gelijk is aan het marginale tarief waartegen later de baten van de studie belast gaan worden. Vroeger was er een systeem waarbij neveninkomsten onmiddellijk tot een reductie van de studiebeurs of de kinderbijslag leiden. Vanuit fiscale neutraliteit is dat een optimaal systeem. Herinvoering van die regel zou een flinke opbrengst voor de schatkist opleveren. Studenten verdienen nu gemiddeld ongeveer 5.000 euro naast hun studie. Als studenten in gelijke mate blijven werken levert het belasten hiervan op basis van 42 of 52% 2.100-2.600 euro per student op. Als ze door de verandering niet meer of minder gaan werken en in plaats daarvan meer tijd besteden aan hun studie, is de opbrengst in termen van extra menselijk kapitaal naar verwachting groter, maar zal het langer duren voor de schatkist hiervan profiteert.

De berekening van de optimale publieke bijdrage aan de studie op basis van de eerste voorwaarde voor fiscale neutraliteit, wordt beïnvloedt door deze tweede voorwaarde. De vraag is hierbij of een student zal blijven werken als zijn bijverdiensten onmiddellijk met een hoog tarief worden belast. Als het antwoord hierop nee is dan is de berekening die hierboven is gemaakt de juiste.

De berekening wordt echter anders als een student ook bij zo’n hoog tarief naast zijn studie ook nog werkt. De volgende tabel laat zien hoe de verdeling van de kosten tussen overheid en student uitpakt als de student naast zijn studie bruto 5.000 of 10.000 euro bijverdient. Doordat de student in deze kleine banen relatief sterk profiteert van de fiscale voordelen dalen zijn gederfde netto-inkomsten veel sneller dan de belastinginkomsten die de overheid derft. Bij een bijbaan met 5.000 euro inkomsten (dat is ongeveer wat de gemiddelde student verdient) zou de fiscaal neutrale bijdrage van de overheid zo’n 700 euro lager zijn dan hij thans is. Bij een bijbaan van 10.000 euro daalt zou de overheid 2.000 minder per student kunnen besteden om fiscale neutraliteit te bewerkstelligen. Voor deze berekening moet wel een veronderstelling gemaakt worden over de tijdsbesteding van de student. Hier wordt aangenomen dat een student die een bijbaan heeft, de benodigde tijd volledig ten koste van zijn studie laat gaan. In de laatste kolom wordt het alternatief berekend waarbij de werktijd ten koste van de vrije tijd gaat. Het negatieve effect op de fiscaal neutrale publieke bijdrage is dan iets minder groot.

Het ligt echter niet voor de hand dat de hoge mate waarin studenten bijverdiensten hebben losstaat van de huidige fiscale prikkels. Als tijd die wordt besteed aan werken dezelfde invloed op het nut heeft als tijd besteed aan studeren en de productiviteit in beide activiteiten in gelijke mate afneemt naarmate men meer uren werkt en studeert dan is het onder fiscaal neutrale omstandigheden optimaal voor een student om full-time te studeren. In een economisch model kan worden getoond dat het dan bij de bestaande belastingen optimaal is voor een student om in ieder geval in de laatste jaren van zijn studie flink bij te verdienen. Als bijvoorbeeld de studie-effectiviteit afneemt als een student meer uren per week studeert, maar deze vermoeidheid minder invloed heeft op zijn productiviteit op het werk, kan een bijbaantje optimaal zijn. Ook dan zal naar alle waarschijnlijkheid het belastingsysteem studenten stimuleren om aanzienlijk meer tijd tijdens de studie te werken.

Men zou de fiscale regels die het bijverdienen zeer aantrekkelijk maken, kunnen zien als een mogelijkheid voor de student om door een bijbaan te nemen een extra subsidie voor zijn studie te krijgen. Een belangrijke vraag is dan of dit voor alle studenten in dezelfde mate mogelijk is. Bij moeilijke studies zal het lastiger zijn om de tijd vrij te maken voor een bijbaan, waardoor deze prikkel een stimulans is om makkelijke studies te kiezen.

Extra investeringen in onderwijs

De overwegingen over fiscale neutraliteit in deze paragraaf hebben alleen betrekking op de verdeling van kosten tussen overheid en student en kunnen niet gebruikt worden als afweging voor het vaststellen van de optimale uitgaven aan hoger onderwijs. In de discussie wordt ook gesproken over extra investeringen in de kwaliteit van onderwijs. Een dergelijke extra investering zou wel directe gevolgen hebben voor de fiscale neutraliteit. Het kan zijn dat het efficiënt is om hogere of lagere bedragen per student te investeren. In Nederland heeft de student hier geen keuze in. Dat zou kunnen veranderen door universiteiten vrijheid te geven in de hoogte van de kosten per student. Het gevolg zou kunnen zijn dat de bijdrage van de overheid af gaat hangen van de kosten die de instelling vaststelt. Vanuit de fiscale neutraliteit geredeneerd zou de rijksbijdrage omhoog moeten gaan als ook het collegegeld omhoog gaat. Voordeel daarvan zou zijn dat er een markt ontstaat voor de optimale directe investering per student.