Fiscaal neutraal bezuinigen op hoger onderwijs
De laatste jaren is in Nederland het idee ontstaan dat studenten in het hoger onderwijs meer zelf kunnen betalen voor hun studie. Ze zullen later met hun opleiding immers een hoog loon krijgen, waardoor de opleiding gezien kan worden als investering. In de economische theorie van het menselijk kapitaal wordt onderwijs ook als investering gezien. Studenten dragen echter al een groot deel van de kosten van deze investering, terwijl de overheid – via de belastingen en eventuele andere baten van hoger opgeleiden – in hoge mate meeprofiteert van de opbrengsten van de investering. De centrale vraag is daarom of de bijdrage die de overheid levert aan de investering van de student in gelijke verhouding staat tot de wijze waarop de baten later worden verdeeld. Dit heet fiscale neutraliteit. Als de overheid meer meeprofiteert van de opbrengsten van hoger opgeleiden dan dat ze deelt in de kosten van de studie maakt ze studeren minder rendabel, waardoor per saldo vooral de overheidsbaten van studeren terug zullen lopen (zie Jacobs, 2010).
Recente adviezen, zoals het advies van de commissie heroverweging hoger onderwijs, waarin wordt aangegeven dat de publieke bijdrage aan hoger onderwijs verminderd zou kunnen worden, gaan ook uit van fiscale neutraliteit. De berekeningen bevatten echter een fout die in hoge mate bepalend is voor de uitkomst (Borghans, 2010 en Onderwijsraad, 2011). De prijs die studenten betalen om te studeren is veel hoger dan werd gedacht, waardoor de overheid haar bijdrage niet zou moeten verlagen maar juist zou moeten verhogen om fiscale neutraliteit te herstellen. Het CPB (2012) heeft daarom een rapport uitgebracht waarin deze berekening wordt gecorrigeerd.
Daarnaast is het Nederlandse belastingsysteem zeer genereus voor mensen met lage inkomsten. De bedoeling van dit systeem is om non-participatie tegen te gaan en de koopkracht van mensen met een laag inkomen te ontzien. Onbedoeld is het echter ook een stimulans voor jongeren om te gaan werken in plaats van te studeren. Het gevolg is dat studenten tegenwoordig vrijwel allemaal een bijbaan hebben waar ze riant op verdienen omdat ze geen belastingen hoeven te betalen.
De tabel laat zien wat de optimale verdeling van de kosten van studeren tussen overheid en student is en hoeveel er bezuinigd zou kunnen worden zonder deze balans te verstoren. De berekening is gebaseerd op ruwe inschattingen van de relevante cijfers.
Onderwijs is een rendabele investering als de kosten van een jaar studeren opwegen tegen de baten, bijvoorbeeld in de vorm van een hoger salaris. De theorie van het menselijk kapitaal voorspelt dat studenten blijven studeren totdat de kosten van een jaar studeren hoger worden dan deze toekomstige baten (zie ook Het rendement van onderwijs). Zoals gezegd profiteren zowel de overheid als de student van de baten van een studie. De student krijgt een hoger netto loon en de overheid ontvangt in ieder geval extra belastingen, terwijl daarnaast veelal wordt aangenomen dat de maatschappij ook nog op andere wijze profiteert van hoger opgeleiden. Als studeren leidt tot een hoger loon gaat het in de meeste gevallen om een loonsverhoging in het 42- of 52%-belastingtarief. Hier ga ik er daarom vanuit dat de overheid 47% (het gemiddelde van beide tarieven) van de extra inkomsten van de student ontvangt. Fiscale neutraliteit betekent dat de kosten van een studie worden verdeeld tussen overheid en student naar rato van dit aandeel in de latere opbrengsten. Fiscale neutraliteit leidt tot efficiëntie, maar is ook een principe van eerlijkheid.
In Verdeling van de kosten tussen overheid en student laat ik zien dat er twee voorwaarden zijn voor fiscale neutraliteit. De eerste voorwaarde is dat de belastingen niet de keuze tussen een studie volgen en (full-time) werken moet verstoren. Dat is het geval als de kosten van een jaar studeren verdeeld worden tussen overheid en student op basis van het toekomstige marginale belasting tarief. De overheid neemt dus 47% en de student 53% van de kosten op zich.
Studenten kunnen tijdens hun studie echter ook een bijbaan nemen. De tweede voorwaarde voor fiscale neutraliteit is dat studenten voor bijbanen over alle verdiensten dit tarief van 47% betalen. Dat is nu 0%. Studie-uren die op zich rendabel zijn worden onrendabel als de toekomstige opbrengsten met ongeveer vijftig procent worden belast, terwijl in diezelfde uren gewerkt kan worden zonder belasting te hoeven betalen.
In de tabel staat een overzicht van de kosten van een jaar studeren. Ze zijn gebaseerd op de situatie van een uitwonende student in het WO. De directe kosten bestaan uit het geld dat de instellingen krijgen (collegegeld en rijksbijdrage) en de kosten die studenten maken voor bijvoorbeeld boeken. Naast deze directe kosten betekent een jaar studeren ook dat een student een jaar niet werkt. Ik ga er van uit dat de student 30.000 euro had kunnen verdienen als hij was gaan werken in plaats van studeren. Op basis van de belastingtarieven voor 2011 kan berekend worden dat hij hierover 7.356 euro belastingen had moeten betalen. Doordat een student niet gaat werken kost een jaar studeren de overheid dus 7.356 aan gederfde belastingopbrengsten en de student 22.644 aan netto inkomen.
Wel krijgt een student een basisbeurs. Dat zijn geen kosten, maar is een overdracht van de overheid naar de student. De overheid neemt hierdoor kosten over van de student. Daar staat tegenover dat het volgen van een opleiding in het hoger onderwijs voor de maatschappij meer waarde heeft dan alleen de belastingopbrengst die erdoor wordt gegenereerd. De commissie heroverweging waardeert die maatschappelijke waarde impliciet met 1.650 euro.
In totaal zijn de kosten van een jaar studeren gelijk aan 38.500 waarvan de student 22.049 euro voor zijn rekening neemt. Dat is met 57% meer dan het aandeel dat hij zou moeten betalen. Om de balans te herstellen en ook de maatschappelijke waarde van de studie te compenseren zou de publieke bijdrage aan hoger onderwijs per student met 3.294 euro per jaar verhoogd moeten worden.
Onderaan in de tabel staat een ruwe berekening van de consequenties voor de schatkist. Als de overheid de bijdrage aan studenten inderdaad fiscaal neutraal zou maken zouden er extra uitgaven gedaan moeten worden voor studiebeurzen, maar zouden er ook extra belastingopbrengsten binnenkomen doordat bijbanen van studenten tegen een hoog tarief belast zouden worden. Voor zover ze ook bij dit hogere tarief blijven werken levert dit direct hogere belastingopbrengsten op. Als ze als gevolg van deze maatregel minder gaan werken, zal er werkgelegenheid ontstaan voor anderen die groepen op de arbeidsmarkt, die wel inkomstenbelasting betalen. Zeker in deze crisistijd kan dit een bijdrage leveren aan het verminderen van de werkloosheid. De baten daarvan worden in de tabel niet meegerekend. De studenten krijgen meer tijd voor hun studie. Dit draagt bij aan de ontwikkeling van hun kennis en zal in principe op termijn leiden tot hogere lonen en dus ook tot hogere belastingopbrengsten voor de overheid. Per saldo zouden de kosten met ongeveer een half miljard euro stijgen. De overdracht van subsidie via de inkomstenbelasting naar extra studiebeurs is op korte termijn budgetneutraal. De extra kosten ontstaan doordat de bijdrage van de overheid aan de studiekosten momenteel lager is dan die vanuit economisch perspectief zou moeten zijn. Het is van belang om te onderstrepen dat tegen deze uitgaven ook toekomstige baten staan. Fiscale neutraliteit stimuleert dat rendabele investeringen in onderwijs worden gedaan en levert het rijk daardoor op termijn extra baten op.
De reden dat de fiscaal neutrale publieke vergoeding voor hoger onderwijs vrij hoog is, is dat werkenden in Nederland met een relatief laag inkomen, profiteren van een laag gemiddeld belastingtarief. Dit wordt veroorzaakt door de heffingskortingen en het lage tarief in de eerste belastingschijf. Deze lage belastingen op lage inkomens zijn vooral bedoeld om non-participatie tegen te gaan en te stimuleren dat mensen gaan werken. Hiermee is echter ook een grote stimulans ontstaan om te werken in plaats van te studeren. Als de overheid studenten niet wil ontmoedigen om te studeren, moet ze tegenover deze ruimhartige fiscale behandeling van werkende jongeren daarom ook een ruimhartige studiefinanciering stellen. Fiscaal neutraal bezuinigen is dus mogelijk door de voordelen van werken voor jongeren minder groot te maken. De belastingvoordelen zijn waarschijnlijk niet geïntroduceerd om jonge mensen te stimuleren om te gaan werken. Men zou dus bijvoorbeeld voor de leeftijdsgroep tot en met 25 aangepaste tarieven kunnen maken om de balans tussen werken en studeren in evenwicht te houden. In de tabel reken ik door wat de fiscaal neutrale consequenties zijn als de heffingskorting voor werkende jongeren wordt verlaagd met 1.000 of 2.000 euro. Dit mes snijdt aan twee kanten. In de eerste plaats levert deze aanpassing van de belastingtarieven direct meer belastingen op van de werkende jongeren, maar tegelijkertijd daalt de hoogte van een fiscaal neutrale studiebeurs. Een verlaging van de heffingskorting van 1.000 euro bij jongeren tot en met 25 levert daarmee in totaal een bezuiniging op van 0,7 miljard euro. Bij een verlaging met 2.000 euro zou in totaal bijna 2 miljard worden bezuinigd. Een bijkomend effect is dat deze maatregel ook kan helpen tegen voortijdig schoolverlaten in het MBO. Ook voor deze studenten wordt het minder aantrekkelijk om met de studie te stoppen.
Bronnen:
Borghans (2010), Draagt de overheid voldoende bij aan investeringen van studenten, Thema 3, p. 28-34.
Commissie Heroverweging Hoger Onderwijs (2010), Studeren is investeren, 7. Hoger onderwijs, Rapport brede heroverwegingen, Inspectie der Rijksfinanciën Bureau Beleidsonderzoek.
CPB (2012), Verhoging private bijdrage in het hoger onderwijs, Den Haag
Jacobs, Bas (2010), Consequenties van Rendementsberekeningen voor Onderwijsbeleid, Bijdrage voor kenniskamer OCW, 23 maart 2010, Erasmus Universiteit Rotterdam.
Onderwijsraad (2011), Wijziging van de Wet studiefinanciering
2000, Den Haag.
Zie ook:
Waarom verschilt deze analyse van die van Bas Jacobs en het CPB?
